De juridische zwakte van een onteigening

Door Juridriekus

Stel dat je rechter bent. Voor je staat een onteigeningsdossier van de provincie Groningen tegen de boerenfamilie in Lucaswolde. De provincie wil 31 hectare landbouwgrond onteigenen voor waterberging en natuur. De familie weigert. De provincie heeft Provinciale Staten na druk op statenleden achter zich gekregen. Maar heeft ze de rechter ook achter zich?

Laten we het uitspelen. Een virtuele rechtszaak!

DE PROVINCIE

De provincie opent sterk. Het Provinciaal Inpassingsplan uit 2018 is onherroepelijk. Er is destijds geen bezwaar ingediend, dus de planologische grondslag staat als een huis. Artikel 11.4 van de Omgevingswet geeft Provinciale Staten expliciet de bevoegdheid tot onteigeningsbeschikking voor provinciale belangen. Het project loopt al tien jaar, 93% van de grond is verworven, en de urgentie is reëel: de waterbergingsgebieden hadden al in 2025 gereed moeten zijn.

De advocaat van de provincie legt het statenvoorstel op tafel. Daarin staat zwart op wit dat de onteigening nodig is voor “de integrale realisatie van waterberging en natuur.” Gecombineerde doelen, zegt hij. Toegestaan in het Nederlandse omgevingsrecht. De EU heeft de financiering goedgekeurd. Prolander heeft tien jaar lang intensief contact onderhouden met de familie. Er is alles aan gedaan.

DE FAMILIE

De advocaat van de familie legt vijf dingen op tafel:

Eerste: de grond is hydrologisch ongeschikt voor waterberging. De huiskavel ligt op een zandrug, boven het maximale bergingspeil van NAP +0,25 meter. Een hydroloog heeft dit vastgesteld aan de hand van AHN-data, het officiële Actueel Hoogtebestand Nederland. De provincie erkent in haar eigen planstukken dat het plangebied twee zones kent: een natte kern met waterbergingsfunctie, en hogere flanken die “wel een natuurfunctie maar geen waterbergingsfunctie krijgen.” De kavel van de boer valt in de tweede zone. Water loopt niet omhoog.

Tweede: de onteigeningsbeschikking zelf noemt als hoofddoelen – hij leest voor uit document nummer 2026-022166 – “ontwikkeling van nieuwe kwelafhankelijke natuur, een robuust beekdallandschap, opheffing van verdroging, verbetering van het leefgebied van waterplanten en -dieren, en als vijfde en laatste punt: regulering van afwatering en het tegengaan van wateroverlast in extreme situaties.” Vier van de vijf hoofddoelen zijn natuur. Waterveiligheid staat als bijzaak en is (zie punt 1) niet van toepassing op het erf van de boer. Het eigen coalitieakkoord van het college, Mit Mekoar, sluit gedwongen onteigening voor natuur uitdrukkelijk uit. Het college onteigent voor een doel dat het zichzelf heeft verboden.

Derde: de provincie heeft geen serieuze minnelijke inspanning geleverd. De aangeboden vervangende bedrijven hadden geen geldige Natuurbeschermingswetvergunning. Dat zijn geen reële alternatieven voor een melkveebedrijf. De familie vond zelf een geschikt bedrijf. De provincie weigerde financieel bij te dragen. De naastgelegen provinciegrond die als alternatief was aangedragen, had de provincie zelf al planologisch op slot gezet, en de eigen gedeputeerde gebruikte die blokkade vervolgens als argument om elke oplossing via die route te verwerpen, een cirkelredenering.

Vierde: de subsidiedeadline werd ingezet als tijdsdrukargument om verdere onderhandeling te weigeren. Provinciale Staten weigerden uitstel voor extra onderhandeling omdat de EU-subsidie anders zou verlopen. De provincie heeft haar eigen financieringsconstructie gebruikt als instrument om de wettelijk vereiste minnelijke inspanning te bekorten.

Vijfde: de logboeken die de noodzaak van onteigening moeten onderbouwen zijn permanent geheim verklaard, ook na besluitvorming. Die logboeken zijn opgesteld door Prolander, de uitvoeringsorganisatie die zelf de onderhandelingen heeft gevoerd, op basis van een prestatieovereenkomst die haar afrekent op het aantal verworven NNN-hectares. Prolander heeft dus tegelijk onderhandeld, geadviseerd dat minnelijke schikking niet mogelijk was, en de verslaglegging van dat oordeel is niet openbaar toetsbaar. De slager keurt zijn eigen vlees, en de keuring is geheim.

DE RECHTER

De rechtbank overweegt als volgt:

De formele grondslag van de onteigening staat overeind. Het PIP is onherroepelijk. De bevoegdheid van Provinciale Staten is niet in geding.

Maar onteigening vereist meer dan een formele grondslag. De rechtbank toetst drie criteria: onteigeningsbelang, noodzaak en urgentie. Op elk van die drie heeft de provincie een probleem.

Het onteigeningsbelang is onvoldoende onderbouwd voor de specifieke percelen. De provincie heeft nagelaten aan te tonen dat de huiskavel van de boer een aantoonbare waterbergingsfunctie heeft. De eigen planstukken onderscheiden expliciet tussen natte kern en hogere flanken. Een perceelsspecifieke hydrologische onderbouwing ontbreekt. Dat de beschikking natuur als primair doel opsomt terwijl het coalitieakkoord onteigening voor natuur uitsluit, verzwaart de motiveringsplicht.

De noodzaak is onvoldoende onderbouwd. De provincie heeft de oplossingsruimte zelf verkleind door de naastgelegen grond planologisch vast te leggen, die blokkade vervolgens als argument te gebruiken, en de verslaglegging van de onderhandelingen permanent geheim te verklaren. Een rechter die de noodzaak moet toetsen kan dat niet doen op basis van geheime stukken en een conclusie zonder openbare feitenbasis. Dat Prolander tegelijk onderhandelaar, adviseur en verslaggever is, zonder onafhankelijke toets, maakt dit motiveringsgebrek niet kleiner.

De urgentie is verzwakt. De eigen deadline van 2025 is verstreken. De aanbesteding loopt nog. Er is feitelijk tijd voor verdere minnelijke pogingen, en de provincie heeft die tijd niet benut maar afgekapt met een beroep op een subsidiedeadline die ze zelf heeft gecreëerd.

De rechtbank wijst het verzoek tot bekrachtiging af. De provincie wordt in de gelegenheid gesteld de motiveringsgebreken te herstellen, maar de rechtbank tekent aan dat dit niet met kleine reparaties kan worden opgelost. Een nieuwe hydrologische onderbouwing per perceel, een onafhankelijk oordeel over de minnelijke inspanning, en openbaarmaking van de relevante logboeken zijn minimale vereisten voor een hernieuwd verzoek.

De proceskosten komen ten laste van de provincie.

WAT DIT BETEKENT

Dit is een gedachte-experiment, geen vonnis. De rechtbank gaat dit zelf beoordelen, en rechters zijn niet voorspelbaar.

Maar de zwakheden zijn reëel en gedocumenteerd. Ze staan in de provinciale planstukken zelf. Ze staan in de onteigeningsbeschikking zelf. Ze vloeien voort uit de keuze om Prolander tegelijk onderhandelaar en adviseur te laten zijn, uit de keuze om de logboeken permanent geheim te houden, en uit de keuze om een coalitieakkoord te sluiten dat onteigening voor natuur uitsluit terwijl de beschikking natuur als primair doel opsomt.

De boer heeft tien maanden. Een goede bestuursrechtadvocaat die dit dossier meeneemt naar de rechtbank, heeft geen één argument maar vele. Sommige zijn sterker dan andere. Maar samen vertellen ze een verhaal dat de rechtbank serieus moet nemen.

De provincie kan dat verhaal voorkomen. Ze hoeft alleen de telefoon te pakken, de logboeken open te gooien, en een eerlijk alternatief te financieren. Dat kost minder dan een rechtszaak die ze dreigt te verliezen.