Stemvee

Door staatsrechtgeleerde Driekus Vierkant.

De Commissaris van de Koning in Groningen zei in april aangifte te gaan doen. FDF had gedreigd met “oorlog” als de BBB-fractie in Provinciale Staten niet binnen 24 uur zou terugkomen op haar steun voor de gedwongen (1) onteigening (2) van een boerderij (3) in Lucaswolde (4) in de provincie Groningen (5). 

De CdK nam “oorlog” letterlijk (hij wist wel beter) en noemde dat intimidatie, strafbaar, en alle perken te buiten. Op LinkedIn schreef hij: “Niemand – geen actiegroep, geen lobby, geen ultimatum – mag volksvertegenwoordigers onder druk zetten om op een bepaalde manier te stemmen. Die vrijheid is niet onderhandelbaar.”

Sterke woorden over de democratie. Het was zelf intimidatie. Power play. Maar hier raakte de CdK onbedoeld ook iets cruciaals aan. Iets dat heel fundamenteel ongrondwettelijk en niet democratisch is. Hoog tijd dat er wat over wordt geschreven en wat aan gebeurt.

Want diezelfde BBB-fractie stemde vóór de onteigening: tegen het eigen partijprogramma in, tegen de eigen overtuiging in, én tegen het coalitieakkoord in dat expliciet stelt tegen onteigening te zijn. Maar de coalitie draaide bij zodra er subsidies op het spel stonden. De fractievoorzitter liet weten dat het besluit de fractie “enorm zwaar” viel. Maar ze stemden toch mee. Want de coalitie vroeg het. Het zou anders de coalitie op het spel zetten. De statenleden waren niet vrij om te stemmen, en dat is ongrondwettelijk. Pijnlijk allemaal voor de BBB. Pijnlijk allemaal ook voor de coalitie. Pijnlijk voor het aanzien van de provincie, pijnlijk voor de democratie, en bovenal pijnlijk voor de getroffen boeren en burgers. Tijd voor statenleden om zelf in opstand te komen.

Hoe stemmen zonder last was bedoeld

Johan Rudolf Thorbecke was de architect van ons parlementair stelsel. De grondwet is heel duidelijk: de volksvertegenwoordiger is geen boodschapper van zijn kiezers en geen spreekbuis van zijn partij. Deze vertegenwoordigt het gehele Nederlandse volk. Zo staat het in artikel 50 van de Grondwet. De vertegenwoordiger stemt op basis van zijn eigen oordeel. 

Artikel 67, lid 3 maakt dat concreet: leden van de Staten-Generaal stemmen zonder last. Geen ruggespraak, geen opdracht, geen binding aan wie hen ook maar heeft benoemd of gekozen. 

Hetzelfde principe geldt via de Gemeentewet en Provinciewet voor statenleden en gemeenteraadsleden. Ook zij hebben een vrij mandaat. Ook zij stemmen zonder last.

Thorbecke vergeleek de volksvertegenwoordiger met een rechter. Volledig onafhankelijk in zijn oordeel. Van niemand instructies hoevend aan te nemen. Zijn enige last: zijn geweten en het algemeen belang.

De gedachte erachter was allesbehalve naïef. Thorbecke wist dat volksvertegenwoordigers mensen zijn met overtuigingen en partijbanden. Maar hij bouwde bewust een stelsel waarin die bindingen nietig zijn zodra ze het vrije stemmen belemmeren. 

Want alleen een volksvertegenwoordiger die werkelijk vrij kan stemmen, kan werkelijk het algemeen belang dienen. En alleen wie het algemeen belang dient, verdient het vertrouwen van de burger.

Politiek van de dode koeien: kadaverdiscipline 

De praktijk is ongrondwettelijk. Politieke partijen organiseren zich, fracties worden gevormd, en er heerst de gewoonte dat fractieleden vooraf, buiten het zicht van het publiek, in de fractievergadering, besluiten hoe ze zouden stemmen. Wie afwijkt, verliest invloed, raakt geïsoleerd, wordt een paria, een afvallige, of verdwijnt bij de volgende verkiezingen naar een onverkiesbare plek op de lijst.

Het resultaat noemen staatsrechtgeleerden al decennia bij de naam: kadaverdiscipline. Volksvertegenwoordigers die als blok stemmen, niet omdat ze allemaal zelfstandig tot dezelfde conclusie kwamen, maar omdat de fractie, of erger, het coalitieakkoord, dat zo voorschrijft.

Het verbod van last maakt elk bindend mandaat ongeldig. Coalitieafspraken en fractieafspraken zijn grondwettelijk officieel niks waard. Maar politiek zijn ze ijzersterk. Niemand dwingt een statenlid of raadslid juridisch om mee te stemmen. De politieke vernietiging die volgt als hij dat niet doet, doet wat de Grondwet verbiedt.

Men omzeilt de grondwet omdat er geen expliciete dwang is, maar door de impliciete consequenties van niet meestemmen: je politieke carrière is voorbij. Die wetenschap: onuitgesproken, nooit op papier gezet, nergens vastgelegd, bereikt precies hetzelfde resultaat als een directe stemopdracht. Het statenlid stemt mee omdat deze de consequenties kent van niet meedoen.

Het systeem doet dus exact wat de Grondwet verbiedt. Maar dan op een manier waar men mee wegkomt.

Het coalitieakkoord is in feite het meest ondemocratische document in ons staatsbestel. Het wordt gesloten door fractieleiders achter gesloten deuren, niet door volksvertegenwoordigers na openbaar debat. Burgers hebben er geen zeggenschap over. De raad of de Kamer amendeert het niet. 

En toch legt het voor vier jaar vast hoe er gestemd wordt, ook als nieuwe feiten opduiken, ook als burgers met keihard bewijs komen dat het beleid niet deugt, ook als de rekenkamer oordeelt dat de democratische legitimiteit tekortschoot. En soms stemt men zelfs tegen het coalitieakkoord in, omdat het dan zo even beter uitkomt. Dat is niet waar mensen op gestemd hebben.

Statenleden, kamerleden en raadsleden in coalitiepartijen verkeren daardoor in een grondwettelijk discutabele situatie. Formeel vrij mandaat. Formeel eed op de Grondwet. Maar informeel gebonden aan afspraken die gemaakt zijn voordat zij één vergadering hebben bijgewoond, één burger hebben gesproken, of één rekenkamerrapport hebben gelezen.

Ze mogen debatteren maar ze stemmen zoals afgesproken. In achterkamertjes bekonkelde vaste uitkomst. De statenvergadering is theater. 

Wat betekent voor burgers, boeren en bedrijven

Kadaverdiscipline is geen abstract staatsrechtelijk probleem. Het heeft concrete en soms desastreuze gevolgen.

Neem de burger die een petitie indient, die een brandbrief schrijft, rekenkamerrapporten citeert, op inspraakavonden verschijnt en de bezwaren netjes op papier zet. Deze doet dat in de overtuiging dat volksvertegenwoordigers luisteren, afwegen en dan beslissen. Maar als het besluit al in het coalitieakkoord staat, of hoe op dat moment ambtelijk of politiek de wind waait, als de fractieleiders al hebben bepaald hoe er gestemd wordt, dan is alles wat daarna nog volgt een georganiseerd toneelstukje.

Inspraak wordt legitimatie achteraf. Participatie wordt een procedure om de schijn van democratie op te houden voor besluiten die allang vaststaan of buiten alle democratische processen om worden besloten, soms door lobby, soms door subsidiebelangen, soms door politieke uitruil (politiek kwartetten: als jij dit wil, wil ik dat). De burger overgeleverd aan een ondemocratische en ongrondwettelijke machine die over burgers heen walst.

Neem als voorbeeld de rekenkamer van Westerkwartier. Deze schreef het in 2022 al zwart op wit: bij de participatie rond hernieuwbare elektriciteit stond de opgave al vast voordat burgers werden geraadpleegd, leverde de enquête in het beste geval “een goede indruk” op, en werd die indruk vervolgens ingezet als argument voor besluiten die al genomen waren. Één dag voor de gemeenteraadsverkiezingen stelde het college de tender open voor een grootschalig zonnepark, in strijd met het terughoudendheidsbeginsel, maar wel in lijn met het coalitieakkoord.

Neem de boer wiens grond wordt onteigend op basis van een besluit waarvoor statenleden stemden die dat eigenlijk niet wilden. De boer die jarenlang onderhandelt, bezwaar maakt, procedures doorloopt, en uiteindelijk ontdekt dat de uitkomst al vaststond voordat zijn eerste brief werd gelezen. De familie Van der Veen in Lucaswolde zei het zelf: “Wij staan met de rug tegen de muur.” Dat is niet de situatie van één boerenfamilie. Dat is de structurele positie van iedere burger tegenover een systeem dat zijn volksvertegenwoordigers heeft omgebouwd tot uitvoerders van vooraf gesloten akkoorden: 

Burgers tegen de muur. Als vee, door stemvee, door kadaverdiscipline. 

Vertrouwen in de democratie is het grootste slachtoffer. De burger die doorheeft dat inspraak ritueel is, dat bezwaren worden gearchiveerd, dat argumenten worden genegeerd, die verliest niet alleen zijn geloof in dit ene besluit. Die verliest zijn geloof in de democratie zelf.

Die sluit zich dan aan bij een actiegroep die roept dat het “oorlog” is. Waarna de CdK roept aangifte te doen. En is de cirkel weer rond.

Wat moet er veranderen

De oplossing is niet ingewikkeld. Ze is alleen politiek ongemakkelijk, want ze vraagt van de politiek dat het de eigen machtsstructuur ter discussie stelt.

1. Coalitieakkoorden moeten hun dwingend karakter verliezen. Ze mogen een politiek kompas zijn, een uitdrukking van gedeelde ambities. Maar ze zijn geen stemopdrachtboek. 
2. Een volksvertegenwoordiger die bij elk besluit opnieuw afweegt, die tegenstemt als zijn geweten dat vraagt, dat is geen afvallige paria, die bedrijft geen chaos, die bedrijft democratie.
3. Fractiediscipline moet worden ontkoppeld van politieke overleving. Zolang een statenlid dat tegen de lijn stemt vrijwel automatisch de verkiesbare plek verliest, is het vrije mandaat een lege huls en dus ongrondwettelijk en gaat rechtstreeks tegen de afgelegde eed in. Partijen moeten intern ruimte maken voor afwijkend stemgedrag. Dissidentie is geen verraad, het is integriteit.
4. Participatie moet plaatsvinden vóórdat besluiten vaststaan, niet erna. Echte inspraak betekent dat de uitkomst nog open is als burgers aan tafel zitten, en dat volksvertegenwoordigers aantoonbaar bereid zijn hun standpunt te herzien.
5. En volksvertegenwoordigers moeten weer volksvertegenwoordigers worden. Mensen die zich verantwoorden aan hun kiezers, niet aan hun fractievoorzitter. Die na een stemming kunnen uitleggen waarom ze zo stemden, niet “omdat de fractie of de coalitie dat besloten had,” maar omdat deze na eigen afweging tot die conclusie kwamen. 

Daartoe hebben ze de eed afgelegd!

CdK René Paas heeft gelijk: niemand mag volksvertegenwoordigers onder druk zetten om op een bepaalde manier te stemmen.

Maar de grootste, meest stelselmatige, meest verwoestende druk op het vrije mandaat komt niet van een boos FDF. Dat is juist een symptoom, een gevolg van druk. Die druk komt uit de fractievergadering, uit het coalitieoverleg. Uit de gesprekken in de coalitievergaderingen en fractiekamers waarin statenleden te verstaan wordt gegeven wat er van hen verwacht wordt.

Die druk is onzichtbaar. Onvervolgbaar. En helaas volledig genormaliseerd. Totdat iemand de moed heeft er een keer aangifte van te doen. En statenleden, fractievoorzitters, gedeputeerden en de CdK verantwoording afleggen, en er rechtstreeks op aan worden gesproken, bij deze!